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다시 밑바닥부터 시작하는 사용후핵연료 공론화 논의
- ‘의제’를 중심으로 한 논점과 향후 공론화 과제-
이헌석(에너지정의행동 대표)
1. 들어가며
사용후핵연료 공론화위원회(이하 공론화위)는 작년 11월 ‘사용후핵연료 관리를 위한 의제’(이하 공론화 의제)를 발표했다. 이 의제가 나온 때는 작년 1월 공론화위원회 실행계획이 발표된 지 약 1년 만이고, 작년 연말까지였던 공론화위 활동기간 만료를 약 40여일 남긴 시점이었다.
사실상 공론화 작업이 마무리 되어야 했을 시점에 나온 ‘공론화 의제’에 대해 가장 먼저 드는 생각은 ‘너무 늦었다’는 생각이었다. ‘공론화 의제’가 말그대로 의제가 되기 위해서는 본격적인 공론화 작업이 시작되기 전에 나오는 것이 상식적이기 때문이다. 공론화위의 설명처럼 ‘다양한 방식의 토론회, 라운드테이블, 간담회, 타운홀 미팅, 설문조사’를 통해 논의를 진행한 결과물이 ‘의제’라는 또다른 질문이었다는 점도 상당히 당황스러운 대목이다.
그간 공론화위의 위상, 역할, 구성을 둘러싼 많은 논쟁이 있었다. 이에 대한 의견과 생각은 다른 자리에서 다른 글을 통해서 충분히 밝힌 듯하다. 이 글에서는 앞서 이런 의견의 연장선에서 ‘공론화 의제’가 갖고 있는 쟁점과 향후 과제에 대해 집중적으로 살펴보고자 한다.
2. 공론화위원회 실행계획을 바탕으로 본 공론화 의제
2.1. 실행계획에서 밝힌 공론화 계획과 원칙
공론화위는 작년 1월, ‘사용후핵연료 공론화 실행계획(이하 실행계획)’을 통해 향후 공론화위가 진행할 공론화 계획을 밝힌바 있다.
실행 계획은 △ 상위 정책인 에너지정책을 존중하는 범위에서 논의 범위를 제한하지 않음, △ 부지 확보와 지역지원 사항은 기본 원칙과 방향만 검토·논의, △ 사용후핵연료 공론화 TF와 정책포럼에서 도출된 논의 결과를 최대한 존중하는 기본 전제를 확인했다. 또한 주요 논의사항으로 △ 안전성, 기술적 장담점, 관리기술 현황 등 기술적인 관점, △ 기술 안전성을 기반으로 한 수용성, 경제성, 윤리성 등 사회적 관점, △ 법·제도 개선 및 입안을 검토하는 제도적 관점에 따라 논의 주제인 “사용후핵연료를 어떻게 안전하게 관리할 것인가?”라는 내용을 다루는 것으로 되어 있다.
이러한 논의를 위해 공론화위는 크게 5가지 단계를 거치는데, ⓵ 현황파악, ② 현안도출, ③ 의견 수렴, ④ 평가 및 분석, ⑤ 권고안 작성 단계가 바로 그것이다. 또한 이러한 논의를 진행함에 있어서 다음과 같은 5가지 원칙을 준수하도록 되어 있다.
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① 책임성 : 세대간 형평성을 고려하고 의견을 개진할 때 이해할 수 있는 근거를 제시하며 결과에 대해서는 도덕적 책임을 부담 ② 투명성 : 공론화 진행 사항과 관련 자료를 대외에 충분히 공개하고 장벽없는 정보 접근을 보장 ③ 숙의성 : 참여자들은 합의적 공론을 도출하고자 하는 의지를 갖고 학습과 토론에 적극적으로 참여하여 깊이 생각하고 충분하게 논의 ④ 통합성 : 논의 과정에서 기술공학적 측면과 함께 인문사회적, 법제도적 측면 등 다양한 분야의 시각을 동시에 고려 ⑤ 회귀성 : 논의 과정 중 또는 의사 결정이 이루어진 후에라도 중대한 문제점이 확인되었을 경우 원점에서 다시 논의 |
<공론화위원회의 사용후핵연료 공론화를 위한 논의의 기본 원칙>
2.2. 공론화 의제에서 밝힌 주요 내용과 주제별 논점
2.2.1. 일정상 논의 계획 수행 실패! 원인은?
공론화위는 실행계획을 통해 2014년 10월까지 공론화를 완료하고 10월부터 권고안을 구성하겠다고 밝힌바 있다. 공론화 추진에 있어서 일정은 그다지 중요하지 않을 수 있다. 짜여진 일정에 맞추기보다는 충분한 논의가 공론화에서 더 중요하기 때문이다.
이런 면에서 애초 공론화위의 실행계획이 나올 때부터 1년짜리 계획은 불가능하다는 비판이 많았다. 특히 재작년 상반기에 완료할 예정이었던 공론화위 구성이 하반기까지 늦어지면서 애초 1년 6개월에서 2년 계획으로 추진하려던 공론화위 활동계획이 순연되지 않을까하는 추측이 많았다. 그럼에도 공론화위는 무리하게 계획을 추진했다.
공론화위 출범 당시 2014년까지 공론화완료. 이후 부지선정, 현 정부 임기까지 중간저장시설 착공 완료로 되어 있던 산업부의 대통령직 인수위 업무 문서가 떠오르는 대목이다.
‘공론화 의제’ 설정이 늦어진 것에 대해 공론화위는 4월 세월호 사고와 6월 지자체 선거 등으로 일정이 지연되었다고 밝히고 있다. 4월 세월호 사고는 예상치 못한 사고였다 할지라도 6월 지자체 선거는 예상되었던 대목이다. 공론화위와 지역특위 구성에 지자체 의원들이 대거 참여하고 있었기 때문이다. 이 문제는 지역 특위 위원 구성을 둘러싼 논쟁에서 빼 놓을 수 없는 대목이었기에 이를 감안하지 않은 실행계획은 납득하기 어려운 일이다.
2.2.2. 논의 주제와 ‘공론화 의제’ 설정의 적절성 문제
또 다시 반복된 안전성, 그러나 검증은 안 됨.
더욱 큰 문제는 ‘공론화 의제’에서 밝히고 있는 ‘의제’가 논의 주제에 부합하는가하는 점이다. 실행계획에서 밝히고 있는 논의 주제는 ‘사용후핵연료를 어떻게 안전하게 관리할 것인가?’였다. 이 주제에는 2가지 내용이 포함되어 있는데, 하나는 ‘안전’이라는 키워드는 이미 포함된 것이었다는 점이다.
1. 사용후핵연료 관리정책의 최우선 원칙은 국민의 안전이다. 사용후핵연료는 안전하고, 책임감 있고, 효과적으로 관리되어야 한다. 기술적으로 안전을 입증할 수 있어야 하며, 미래세대에게 과도한 부담을 주지 않아야 한다.
(공론화 의제 첨부자료 중에서)
그러나 ‘공론화 의제’에서는 안전을 다시 강조한다. 사용후핵연료 관리의 안전에 대해 부정하는 이는 없을 것이다. 동어반복을 하더라도 이것도 큰 틀에서 다시 문제제기 하기 어렵다. 하지만 더 큰 문제는 동어반복에도 불구하고 안전성이 확인되지 않았다는 점이다.
공론화위원회는 사용후핵연료 관리정책에는 사용후핵연료의 발생량이 고려되어야 한다고 설명하며, 특히 호기 간 이동과 조밀저장시설 설치로 인해 포화예상년도가 미뤄질 경우 사용후핵연료 저장시설의 안전과 사용후핵연료의 건전성에 대한 검증이 요청된다고 밝혔다. (공론화 의제 보도자료 중에서)
현재 사용후핵연료는 호기간 이동이 이뤄지고 있다. 조밀저장장치도 사실상 전면 확대될 것으로 예상된다. 이런 상황에서 가장 중요한 ‘안전성’은 아직 충분히 검증되지 않았다는 점을 공론화위는 밝히고 있다.
‘어떻게’에 대한 답은 어디에?
또 다른 주제 중의 하나인 ‘어떻게’에 대한 부분을 다시 한 번 보자
2. 사용후핵연료 관리정책에는 국가 정책의 목표가 명시되어야 하며, 목표 달성을 위한 이정표와 시한이 제시되어야 한다. 이 과정에서 영구처분과 영구처분 전 저장은 반드시 필요하다. (공론화 의제 첨부자료 중에서)
사용후핵연료 정책은 사용후핵연료 발생으로부터 영구처분까지의 계획과 기술적 해결책을 제시해야 한다고 강조하면서, 이 과정에서 영구처분과 영구처분 전 저장은 반드시 필요하다고 설명했다.
o 저장시설의 경우 원전 내 혹은 원전 밖에 위치할 수 있으며, 습식 혹은 건식 방법으로 보관할 수 있다고 공론화위원회는 밝혔다.
o 영구처분시설은 해외사례와 우리의 현실을 고려해 2055년 전후를 목표로 건설하여 운영하는 것이 바람직하다는 의견을 제시 (공론화 의제 보도자료 중에서)
사용후핵연료 저장시설의 위치에 대한 법적 논쟁이 있었다는 점을 감안하더라도 저장시설이 ‘원전 내 혹은 원전 밖에 위치할 수 있다’는 실소를 금할 수 없다.
이는 영구처분까지의 계획이나 기술적 해결책을 제시해야 한다는 점, 이과정에서 영구처분과 영구처분 전 저장이 필요하다는 표현 역시 마찬가지이다. 사용후핵연료 문제를 조금이라도 알고 있는 사람이라면 누구나 알고 있는 해법이며, 모든 해법이다.
이처럼 ‘당연한’ 의제 설정을 위해 1년간 50여억원의 예산, 수십명에 이르는 인력이 투입되었다는 사실을 어떻게 이해해야 할지 매우 난감하다. (공론화 특성상 결과가 당연하더라도 과정이 중요할 수 있다. 이에 대해서는 추후에 다룬다.)
갑자기 나온 ‘2055년 영구처분시설’
반면 ‘2055년’을 적시해서 밝힌 영구처분시설 포화시점은 오히려 공론화의 대상이다. 2055년이란 숫자가 나오게 된 것이 현재 운영 중인 사용후핵연료 임시저정시설의 수명과 그것을 10년 수명 연장한 숫자를 더한 숫자이기 때문이다.
현재 월성 원전 안에 건식저장 중인 중수로 사용후핵연료의 콘크리트 사일로의 수명은 50년으로, 2041년 허가가 종료된다(기술적으로 10년 연장 가능). 따라서 2040년까지 처분시설 건설을 완료하고, 최소 5년간의 시운전을 거친 후 2045년부터는 처분시설을 운영할 수 있도록 준비하는 것이 바람직하다.
(공론화 의제 첨부자료 중에서)
현재 경주 월성의 사용후핵연료 건식저장고는 수명연장이 결정되었는가? 그전까지 영구처분을 위한 기술연구가 완료될 것이라는 근거는 어디에 있는가? 또한 아직 만들어지지도 않은 영구처분시설의 안전성은 누가 어떻게 검증할 것인가? 이와 같은 많은 질문이 생기는 것은 당연하지만, ‘공론화 의제’에서는 이 부분에 대한 설명은 보이지 않는다. 오히려 논의를 해야할 의제 중 하나인 ‘2055년 영구처분시설 필요’에 대해 앞으로 공론화를 시작해야 하는 것 아닌가하는 가장 기본적인 의문이 드는 대목이다.
법·제도 개선안 작성은 누가?
공론화위의 목표는 정부에게 사용후핵연료 관리 방안을 제안하는 것이다. 향후 정부가 실행할 정책의 방향과 부족한 과제에 대해 안을 다양한 이해 당사자와 함께 논의하는 것이 공론화위의 주요 목적이다.
비록 공론화위가 집행력을 가진 정부는 아니지만, 정부가 해야 할 일을 사전에 검토함으로서 사회적 갈등을 최소화시키는 것이다. 그런데 ‘공론화 의제’를 보면, 주체와 대상이 분명치 않은 것들이 많다. 법·제도 개선이 대표적이다.
공론화위원회는 정책수행을 위해 필요한 기술개발은 물론 관련법과 제도의 개선을 강조했다.
o 사용후핵연료 관리정책을 통해 정책수행을 위해 필요한 연구, 기술개발, 실증활동과 그 책임주체를 구체적으로 명시할 것과 관리단계별 책임주체와 책임범위, 비용과 자금조달 계획, 지역지원 계획, 교육 및 훈련 계획을 제시할 것을 요청했다.
(공론화 의제 보도자료 중에서)
앞서 언급한 것처럼 법·제도의 개선은 공론화의 ‘주요 논의사항’ 중 하나이다. 그런데 ‘공론화 의제’를 보면, 이 논의사항을 ‘강조’하고 ‘제시할 것을 요청’했다. 다시 한번 강조하지만, ‘관련 법과 제도 개선 방향’은 공론화위의 논의 의제 중에서도 핵심이다.
‘공론화 의제’가 향후 논의를 위한 의제라면 법제도 개선을 위한 실제 내용을 가지고 공론화 프로그램을 진행하면 될 것이다. 만약 그렇지 않다면 이것은 ‘의제’라기 보다는 최종 권고 보고서에 담길 내용이다. 즉 공론화가 끝난 이후의 권고 사항인 것이다.
2.2.2. 공론화 논의의 5가지 원칙과 공론화 의제
애초 찾기 힘들었던 숙의성과 통합성
공론화 프로그램에서 가장 중요한 것은 숙의성이다. 아직도 많은 이들에게 사용후핵연료는 낯선 주제이고, 시간을 갖고 많은 이들의 다양한 이야기를 듣지 않고 자신의 의견을 말하기 힘들기 때문이다.
공론화위는 많은 이들이 참여한 토론회와 설문조사 등을 통해 ‘공론화 의제’가 설정되었다고 밝히고 있다. 그런데 그간 진행과정을 모니터링해 보면서 들었던 생각은 ‘공론화 의제’가 숙의되지 않았다는 점이다. 많은 토론회와 간담회가 있었으나, 매번 참석자는 바뀌었다. 특히 대학생 토론회의 경우 1회성 이벤트 성격이 다분했고, 그 논의 주제역시 이번 ‘공론화 의제’와는 거리가 멀었다. 대부분 사용후핵연료가 어떤 것인지에 대한 기술적 설명으로 그쳤고, 단편적인 의견 – 대부분 ‘안전해야 한다’는 수준에 머물렀다. - 필력으로 끝나버렸다.
전문가 토론이나 국회 토론 역시 이는 크게 다르지 않았다. 자신의 해당 분야에 대해서는 평소의 고민을 이야기 했을 뿐이지, 기술적, 인문사회적, 법제도적 측면을 함께 논의한 토론회는 찾아볼 수 없었다.
인문사회 관점은 어떻게 반영되었는가?
이런 문제는 ‘공론화 의제’ 보충자료에서 밝히고 있는 6가지 의제에서도 그대로 드러난다. 6가지 의제 내용 중 수용성, 경제성, 윤리성 등 사회적 관점에 따른 의제는 찾아보기 힘들다.
‘공론화 의제’는 아직 기술적 검증 필요성을 촉구하거나 해결책이 제시되어야 한다는 당위적인 수준에 머무르고 있고, 이를 뒷받침하기 위한 윤리적 필요성이나 경제성 검토에는 이르지 못하고 있다.
그간 뚜렷한 해결책 없이 사용후핵연료를 쌓아놓게 된 책임은 누가 질 것인가? 앞으로도 기술적 불확실성이 큰 상황에서 사용후핵연료 증가는 윤리적으로나 기술적으로 올바른 일인가? 그간 겪었던 지역 주민과의 갈등을 해소하기 위한 원칙과 방법에는 어떤 것들이 있는가? 다양한 질문들이 나올 수 있으나, ‘공론화 의제’에서는 이런 질문을 담을 만한 ‘의제’가 설정되어 있지 않다.
3. 향후 과제
어찌보면 가장 답답한 것은 향후 과제일지도 모른다. 본인은 이미 수차례 공론화위의 한계를 지적해 왔고, 근본적인 개혁을 넘어 ‘회귀성’ 원칙을 적용한 공론화위 재구성까지 주장해왔기 때문이다.
현재 남아있는 과제는 공론화위가 최종적으로 어떤 보고서를 만들것인가라는 현실적인 문제이다. 전국을 떠들썩하게 만들만한 토론을 조직하지 못했고, 이미 1년 이상 활동을 해왔으며, 수십억원의 예산을 추가로 사용하게 될 공론화위 활동을 어떻게 마무리하는 것이 좋을까? 이에 대해 몇 가지 제언을 덧붙인다.
첫째, ‘공론화 의제’를 보다 구체적으로 재설정하라
이제 ‘필요성’과 ‘안전성’만을 역설할 때는 지났다. 그래서 공론화위가 논의하고 싶은 주제가 ‘최종처분’인가? 아니면 ‘중간저장’인가? 1년 동안 ‘중간저장’이 필요하다는 토론이 이어지다가 ‘공론화 의제’에서 ‘최종처분’이 나온 것은 의제 변경인가?
‘공론화 의제’가 발표되었지만, 아직도 공론화위가 어떤 주제를 갖고 토론을 하자는 것인지 알 수 없다. 공론화위의 의제가 분명하면 그 토론에 참여하는 이와 불참하는 이가 분명해질 것이다. 그리고 참여하고자 하는 이들을 중심으로 토론이 진행될 것은 자연스러운 일이다. 이미 공론화위를 구성하고 운영하면서 토론에 참여하지 않는 이들이 많아진 것이 사실이지만, 지금처럼 계속가다가는 토론에 참석한 이들조차 ‘우리가 무엇을 한거지?’라는 근본적인 질문에서 헤어나오지 못할 것이다.
둘째, 최소한의 전제를 분명히 하라
공론화위 토론을 진행하다보면, 현행 법에서 금지하고 있는 경주까지도 중간저장 혹은 최종처분 부지로 언급되곤 한다. 하지만 이는 현행 법에서 금지하고 있는 내용이다. 기본 전제 끊임없이 흔들리는 것이다.
사용후핵연료 공론화 토론은 핵폐기장 부지를 찾기 위해 20여년간 겪었던 혼란의 연장선에서 있다. 이를 무시한 상태에서 마치 새로운 논의를 진행하는 것처럼 이야기하는 것은 새로운 혼란만 가중시킬 뿐이다. 정말로 큰 그림을 새로 그릴 것이라면, 기존의 모든 전재를 뒤흔들기 위한 방안이 마련되어야 한다. 하지만 그것도 공론화위 내부에서 합의된 바 없는 내용인 듯하다.
어디까지가 함께 공유하고 있는 선이고, 어디는 새로 작성할 수 있는지에 대한 명확한 선 긋기가 필요한 대목이다.
셋째, 2기 공론화위를 염두하라.
현재의 공론화위가 활동을 멈춘다고 사용후핵연료 공론화 작업이 모두 끝날 것이라고 보는 이는 없다. 이미 실행계획 등을 통해 부지선정이나 처분 방식 등에 대한 논의는 필요하다고 밝힌바 있다. 그럼 현재의 1기 공론화위가 2기 공론화위에게 넘길 내용과 과제는 무엇인가? 이는 단순히 권고 보고서를 의미하는 것은 아니다.
1기 공론화 과정이 2기 공론화위의 밑그림을 그리는 과정이기 때문이다. 이를 위해서는 사용후핵연료 관리를 위한 다양한 원칙과 방안(기술적 방안이 아니라, 법제도적 방안)이 언급되어할 것이다.
남아있는 기간 동안 1기 공론화위는 이를 집중적으로 논의해야 할 것이다.
넷째, 이도저도 아니면, 사용후핵연료에 대한 대국민 인지도라도 늘려야 한다.
이는 가장 기본이 되는 전제이기도하고, 최악의 경우에 남길 성과이기도 할 것이다. 이미 공론화위는 대국민 여론조사를 통해 사용후핵연료 문제에 대한 대국민인지도를 조사한바 있다. 그 결과는 말그대로 백지상태이다. 1년 반동안의 활동을 통해 사용후핵연료 문제에 대한 대국민 인지도는 향상되었는가? 어찌보면 공론화위원회 권고보고서보다 이것이 더 중요할 수도 있다. 특히 대중적 강제력을 갖지 못하는 권고보고서가 나올 것이라면 더욱 그럴 것이다.
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