2016년 12월 국회 환경노동위원회 이상돈 의원은 자연공원법을 ‘국가·자연공원법’으로 명칭 변경하고 일부 조항을 신설, 변경하는 개정(안)을 대표 발의 하였다. 2018년 5월에는 환경부가 ‘자연공원법 전면 개정(안)’을 입안하고 그 해 7월 입법 예고하였다. 이 후 몇 의원들이 일부 개정안을 발의 하였으나 이상돈 의원과 환경부 개정(안)이 자연공원 제도 도입 50여년을 평가하고 미래를 준비할 수 있는 중요한 내용을 담았다는 점에서 의미가 있다. 그리고 두 법(안)은 국시모의 국립공원 보전활동 과정에서 제안했던 많은 것을 담았기 때문에 회원들께도 그 내용을 알려드리고자 이 글을 쓴다.
자연공원법은 1980년 제정되었다. 기존에 공원법이 있었는데 이를 자연공원법과 도시공원법으로 분법화한 것이다. 지리산국립공원이 1967년 1호 국립공원으로 지정되었으므로 그 때는 공원법에 근거하였다. 자연공원법은 국립·도립·군립공원으로 공원종류를 규정하고 이들 공원의 보호와 이용, 관리를 위한 사항을 포함하고 있다. 이 법은 지금까지 47차례에 걸쳐 개정이 이루어져 왔는데, 2001년 3월 자연공원법 전부 개정이후 ‘보전과 이용의 조화를 추구’하고자 하는 공원 보호관리 방향을 정착시켜 왔다. 그럼에도 ‘보전과 이용의 조화’가 어떤 것인가 ?에 대해 이해가 상충되는 일이 많이 발생했다. 이것은 국립공원을 비롯한 자연공원이 지방정부와 주민들에게 많은 관광객 유치로 지역경제 활성화를 할 수 있는 공원시설 설치 사업의 주요 대상지로 보고 있기 때문이다. 지난 수십년간 사회적 논란을 크게 일으키고 있는 ‘설악산국립공원 케이블카 사업’, 최근에 이슈가 되고 있는 ‘다도해해상국립공원 흑산공항 사업’이 대표적이다.
인정하기 싫을 수도 있으나, 우리 자연공원법은 1957년 지정된 일본 자연공원법에 기초하여 설계하였다. 1967년 일본 자연공원법을 근간으로 공원법이 제정되었고 이것이 다시 자연공원법이 된 것이다. 일본은 본래 1931년 국립공원법을 제정하고 국립공원을 지정하였는데, 1950년대 그들이 말하는 ‘고도성장기’에 관광휴양 공간 확대 요구와 이를 통한 지역발전의 수단으로 국가관리 공원인 국립공원 뿐 아니라 도도부현(광역자치단체)도 국립공원과 유사한 형태의 공원, 즉 자연공원을 지정·관리할 수 있도록 요구하였고 이것을 위한 법률로써 자연공원법이 등장하였다. 1972년 이후 공원의 자연보호 기조가 강화된 이후 ‘보호’ 관점의 공원관리를 위한 법 정비가 이루어 진 것은 사실이지만, 그 이전까지 일본 자연공원법은 우수한 자연 생태환경 보호라는 명목도 있으나 관광을 위한 지역개발을 적극 수용할 수 있는 법 체계를 가지고 있었다.
우리나라 국립공원 지정 배경은 일본 자연공원법 도입과 유사하다. 1960년대 들어 심각해진 지리산 산림도벌은 지리산 보전을 위한 운동을 촉발시켰고 1963년 국립공원 지정 건의가 본격화되면서 1967년 지리산국립공원이 지정되기에 이르렀다. 그러나 공원 지정의 기초가 된 지리산권 개발에 관한 보고서는(1963년) 공원지정 기본구상도를 제시하면서 종주능선 연결 자동차도로, 공원 전 영역을 연결하는 삭도계획, 산 정상부에 헬기장, 호텔, 방가로, 박물관 등을 설치 하는 내용을 담고 있었다. 국립공원 제도 도입은 자연보호라는 관점도 있었으나 명산·명소를 활용하여 관광을 진흥하고 이를 통해 지역개발 활성화를 도모한 것이다. 그 이후 지정된 국립공원도 이 같이 지역사회의 개발 욕구와 맥을 같이한다. 1988년 월출산국립공원 지정까지 지역사회가 국립공원 지정을 적극 건의하고 정부가 추진하는 공원 지정 계획을 환영하였는데, 개발에 대한 기대감이 컷기 때문이다. 1988년이후 국립공원 지정이 25년 동안 안 되었는데 그 이유가 개발 기대감을 충족시키지 못했기 때문이다. 그래서 최근의 제주국립공원, 백운산국립공원 지정 추진 과정에서 지역사회의 반대가 발생하는 이유이다.
국립공원은 보호지역으로써 생태환경이 보전되는 범위에서 지속가능한 이용을 해야 하는 것이 기본임을 세계 대부분의 국가와 세계인들이 인정하고 있다. 이상돈 의원과 환경부의 자연공원법 개정(안)은 기존 자연공원법과 다른 관점을 포함시키고 있어 중요하다. 이상돈 의원은 기존 국립공원을 ‘국가공원’으로 명칭 변경하고자 하였다. ‘국가를 대표하는 생태환경을 보유한 공원’의 의미를 강조하고 공원은 개발의 대상이 아니라 우리 미래세대를 위해 유산으로 남겨주자는 것을 명칭 변경으로 강조하고자 하였고, ‘국립’이라는 표현이 명백한 일본식이므로 바꾸고자 한 것이다. 또 공원자연보존지구의 허용행위는 ‘탐방객의 유입과 집중을 초래하는 시설 설치를 엄격히 제한’하고자 함으로써 공원 핵심 보호구역에 ‘삭도’와 같은 대규모 시설의 입지를 제한하고자 한 것이 특징이다. 앞서 언급했듯이 제도 도입 50년이 지났지만 아직도 공원을 개발의 대상으로 생각하는 인식을 ‘국가대표 생태계’라는 것을 법명에 나타내어 전화 시키고자 한 것이다.
환경부 개정(안)의 핵심은 국립공원 관리 기본원칙 신설이다. 현행 자연공원법에는 환경부가 주장하는 국가 최상위 보호지역으로써의 위상에 걸 맞는 국립공원 관리원칙이 부재함을 개선하여 ① 보전 고려, ② 자연공원 혜택의 국민 향유, ③ 생태적 온전성, ④과학적 관리, ⑤ 지역사회 협력·상생, ⑥ 이해관계자 의견수렴, ⑦ 공평한 부담/혜택 분배를 키워드로 하는 ‘기본원칙’을 신설하였다. 또한 현행 4개 용도지구에 기존 공원자연보전지구 중 보전가치가 특히 높은 지역을 ‘공원특별보존지구’로 세분화하여 관리하는 내용을 포함하여 보존 용도 구역 확대뿐 아니라 그 곳에 설치할 수 있는 시설을 엄격히 제한하는 내용을 담은 것이 핵심이다. 이 밖에도 많은 법 개정 사항이 있으나 지면 관계상 다른 내용은 생략하고자 한다.
이번 법률 개정은 2015년 국시모가 ‘국립공원 50년’을 맞아 진행하였던 국립공원 포럼에서 다루었던 내용을 반영한 것이고, 2016년 국시모가 환경부에 제안하여 구성한 국립공원 미래를 위한 논의 테이블(국립공원 미래포럼 및 워킹그룹)에서 모아진 의견을 포함시켰기에 국시모 회원의 한 사람으로써 의미 있다고 생각한다. 그런데 법률 개정을 위한 심의가 잘 이루어지지 않고 있다. 들리는 이야기로는 관계부처, 특히 산림청이 환경부 개정(안)중 ‘기본원칙 신설’, ‘공원특별보존지구 신설’등에 강력히 반대 하고 있기 때문이란다. 기본원칙 ③의 생태적온전성에 생태축, 기후변화 관련 내이 있는데 이를 삭제 요구하고 있고, 공원특별보존지구를 신설하여 행위제한을 강화하는 것에 반대하고 있다고 한다. 정말 보존해야 할 자연생태계를 온전히 보전하고 미래세대에게 남기고자 하는 것을 명확히 하고 실천하고자 하는 것에 부정적 의견이라는 것이 놀랍다. 아무쪼록 개정(안)이 원만히 합의되어 통과되고, 국민에게 더욱 사랑받는 국립공원, 우리 후손이 자랑스러워 할 수 있는 국립공원으로 보호·관리 되었으면 한다.
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